索 引 号:006939748/2010-00705 分类: 城乡建设、环境保护 
发布机构: 广东省人民政府办公厅 发文日期: 2010年07月30日
名  称: 印发《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》的通知
文  号: 粤府办〔2010〕44号 公报期号:
粤府办〔2010〕44号

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印发《珠江三角洲城乡规划一体化规划
(2009-2020年)》的通知

 
各地级以上市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构:
  《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年》业经省人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。执行中遇到的问题,请径向省住房城乡建设厅反映。
  

 

广东省人民政府办公厅
二○一○年七月三十日

 
珠江三角洲城乡规划一体化规划
(2009—2020年)

 
目 录

 
  一、发展背景和现状分析
  (一)要求:珠三角城乡规划一体化发展的目标导向
  (二)现状:珠三角城乡规划一体化发展的问题导向
  (三)背景:珠三角城乡规划一体化发展的国际背景和经验借鉴
  (四)转型:珠三角城乡规划一体化发展的主题和途径
  二、规划指导思想和目标
  (一)指导思想
  (二)总体思路和技术路线
  (三)规划目标
  三、主要任务和规划措施
  (一)构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式,为经济发展方式转变和一体化发展提供持续动力
  (二)建设广州、深圳世界城市,打造珠三角世界城市区域,提升城乡区域一体化的品质和国际竞争力
  (三)携手港澳共建宜居湾区,打造新型发展模式示范区,携领区域一体化
  (四)引导区域公交网络与城市-区域空间发展良性互动,促进城镇群紧凑、有序和一体化发展
  (五)划定区域绿地、推进区域绿道建设,实现保护生态、改善民生、发展经济的完美结合
  (六)重点优化城市(镇)增长区,培育新城和新型社区,促进城乡融合
  (七)推进服务中心规划建设,优化城乡服务中心体系
  (八)推进绿色城乡设计,建设珠三角魅力城乡
  四、机制创新和政策保障
  (一)加大体制改革力度,落实各项行动的保障政策
  (二)建立和完善协调机制,促进规划一体化
  (三)完善规划法规、标准,增强城乡规划的统筹能力
  (四)加强组织领导,强化实施评估考核
  五、近期重点项目
  
  城乡规划一体化是区域经济一体化的先决条件和重要保障,是新时期促进经济发展方式转变的重要抓手。为贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》(以下简称《规划纲要》),统筹城乡与区域发展、加强规划协调,加快推进珠江三角洲(以下简称珠三角)区域经济一体化进程,根据《广东省委、省政府关于贯彻实施〈纲要〉的决定》的部署,编制本规划。
  

  一、发展背景和现状分析
  (一)要求:珠三角城乡规划一体化发展的目标导向。
  推进珠三角城乡经济社会一体化发展、着力提升城镇群的整体竞争力是《规划纲要》提出的重要战略任务之一。省委十届六次全会提出,要认真贯彻胡锦涛总书记视察广东时的重要讲话精神,把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措,坚定不移调结构,脚踏实地促转变,着力推动经济发展从要素驱动向创新驱动转变,为积极实施《规划纲要》明确了近期工作重点。城乡规划一方面要深入落实《规划纲要》关于切实加强统筹城乡的规划布局、优化珠三角城镇群的空间结构、构建城乡规划统筹协调的一体化发展格局等要求,同时要优化空间资源的配置,在推进城乡规划一体化的进程中大力支撑和推动经济发展方式的转变。
  省委、省政府历来高度重视珠三角地区的规划统筹和空间布局。2005年,省政府公布实施《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020年)》,明确了区域空间发展策略、总体布局、城镇中心体系,对广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区以及珠三角的生态、交通、产业、市政设施等城镇发展支撑体系提出了规划指引,并制定了详细明晰的分级、分类空间管治措施;省人大公布了《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》,从地方法规的层面予以保障。
  当前,珠三角城乡规划一体化发展的总体要求和政策指引已经明确,区域空间一体化的格局和目标已经确立。一体化是一个长期的过程,最关键最重要是要找准制约和影响珠三角城乡规划一体化发展的重点难点问题,策划提出破解难点、解决问题的行动和措施,以点带面地推动区域空间格局的逐步优化、城乡发展的逐步融合,实现经济发展方式的转变。
  (二)现状:珠三角城乡规划一体化发展的问题导向。
  改革开放以来,珠三角地区已逐步发展成为我国城镇化水平最高、开发建设强度最大的城镇密集地区之一,至2008年底,珠三角城镇化水平达80.5%,人口平均密度为863人∕平方公里;建设用地面积8790平方公里,占珠三角土地总面积的16.00.城乡规划管理水平不断提升,尤其是《珠江三角洲城镇群协调发展规划》颁布实施以来,珠三角区域重大基础设施的规划选址管理得到了规范,区域绿地等重要生态资源的保护得到了加强,城际地区协调规划的编制得到了推进,同时,珠三角9市均陆续开展了新一轮城市总体规划的编制工作,各市的城市功能定位进一步明确、空间结构进一步融合,珠三角初步形成了多中心、密集化的城镇发展格局,基本奠定了一体化发展的空间基础。
  但是,由于城乡规划在区域层面调控手段、资源的不足,珠三角城镇群发展长期面临的问题仍然相当严峻,主要表现在:(1)资源利用不集约,土地利用模式粗放,非农建设快速无序蔓延,近20年珠三角建设用地年均增长11%,按目前各市城市规划建设规模汇总,至2020年珠三角建设用地面积将超越土地总面积的30%,工业用地占总建设用地面积比例也可能超越合理上限的警戒线;2008年,珠三角建设用地地均产出为3.5亿元/平方公里,远低于世界先进城镇群地均产出水平。(2)城镇环境质量不高,由于建设模式的粗放带来城乡居民区与工业、农业区的无序混杂,区域绿地被肢解并趋于破碎、零散,城乡建设风貌景观亟待提升;人居环境备受压逼,写意的休闲空间、洁净的空气和清洁的水源日益成为稀缺资源;环保设施建设相对滞后,2008年,珠三角城市生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率仅分别为55.9%和63.9%,远低于世界先进城镇群的水平。(3)区域协调机制薄弱,区域性设施建设与城镇功能、布局相脱节;城市之间、各类专项规划之间缺乏衔接机制和统一的标准体系。(4)城乡统筹不足,发展资源过于集中在城镇地区,城乡基本公共服务差距进一步加大,“城中村”普遍存在,农村“脏乱差”现象比较突出。
  珠三角面临的问题突出地反映了粗放的发展模式难以为继,推动经济发展方式转变必须成为城乡规划一体化进程的主题,构建高效益利用资源、高品质建设城乡的模式,有效地解决建设发展模式粗放、城乡区域发展不协调、资源环境压力大等深层次的矛盾和问题。
  (三)背景:珠三角城乡规划一体化发展的国际背景和经验借鉴。
  经济全球化和区域经济一体化是当今世界并行不悖的两大发展趋势,全球化促进了世界城市的发展,区域经济一体化催生了城镇群和城市区域。在两者的复合作用下,由世界城市及其腹地范围的经济实力雄厚的若干城市组成的“世界城市区域”已经成为全球、国家经济增长的核心动力。同时,城市服务功能和生活质量正日渐成为衡量世界城市发展水平和竞争力的主要指标。随着我国在世界经济格局中地位的提升,珠三角地区已经成为我国参与全球化竞争的前沿阵地和战略空间,亟待通过打造世界城市带动区域走向高品质的一体化道路,朝着“亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”的目标迈进。
  另一方面,由于国际金融危机的影响,对外依存度较高的珠三角又一次面临严峻的考验,如何加快经济发展方式转变、构建低碳生态化、高效能、高品质的空间发展模式,成为了当前各级政府的当务之急和重要使命。为应对全球环境气候危机和金融危机,国际社会已经广泛达成“向绿色经济、低碳经济转型十分关键”以及只有实现经济发展方式转变才能真正“转危为机”的共识,将低碳发展策略作为化解资源环境约束、提升区域竞争力的重要途径,并着力通过建设低碳城市与区域,为城乡区域发展提供新的经济增长点,为战略转型提供不歇的动力。一些发达国家和地区除逐步地、有条件地推进产业、能源、交通、建筑以及消费方式的低碳化外,均注意到区域和城市(镇)的空间格局、土地使用方式对发展是否低碳、高效能、高品质起着结构性及难于反溯的刚性作用,因而将城乡规划作为合理配置空间资源、促进发展方式转变的基本手段:在区域层面,积极推动区域绿地系统的完善和维护,着力通过大运量公交构建多中心、紧凑集约的大都市空间结构;在城市(镇)层面,注重城市(镇)整体形态结构、综合交通体系模式、基础设施建设的协调,大力发展公共交通,积极推行公交引导(TOD)的土地开发;在社区层面,通过建设绿色社区、发展绿色建筑和绿色市政等手段营造绿色人居,实现资源节约。
  世界潮流必须把握,先进经验应当借鉴,打造世界城市、提升区域的国际竞争力,确立低碳生态化模式、引领经济发展方式转变,值得处于金融危机和资源紧缺双重压力下的珠三角积极探索。
  (四)转型:珠三角城乡规划一体化发展的主题和途径。
  转变经济发展方式是当前珠三角的首要战略任务,构建低碳生态化、高效能、高品质的发展模式应当成为转型的方向。城乡规划必须遵循这一发展方向并为之提供有力的支撑,提出实现转型的明确路线图,充分发挥城乡规划对城乡区域一体化发展所独具的长期性、结构性、先导性的综合调控作用,切实落实好《规划纲要》关于探索科学发展模式、深化改革、先行先试的要求,率先建立新的规划建设模式,在空间资源配置上遏制“高消耗、高排放、高污染”的传统发展方式,引导走“低消耗、低排放、低污染”的新型工业化道路以及“高聚集、高效能、高质量”的新型城镇化道路,从而促进珠三角实现跨越式发展,早日建设成亚太地区最具活力和竞争力的世界级城镇群,确保全省当好推进科学发展、促进社会和谐的排头兵。
  二、规划指导思想和目标
  (一)指导思想。
  以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,推动珠三角经济发展方式转变,在既定的城乡区域空间格局下,抓住关键、突出重点,构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式,明确城乡区域一体化发展的路线图,促进城乡的融合和区域的协调,推动珠三角空间格局的优化、城乡人居环境质量的提升,为建设亚太地区最具活力和竞争力的世界级城镇群提供强大支撑。
  (二)总体思路和技术路线。
  以为珠三角经济发展方式转变提供有效的空间载体为主题,以构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式为统领,以《规划纲要》关于统筹城乡、促进区域协调发展等有关要求为导向,深化《珠江三角洲城镇群协调发展规划》所确定的一体化区域空间格局和发展策略,积极借鉴发达地区成熟的先进经验,针对珠三角一体化进程中最迫切需要解决的关键问题,从总体模式创立、中心城市带动、区域战略资源调控、重点地区优化、关键因素引导、政策机制保障等不同层次、侧面,抓准重点,安排规划行动和措施。
  ——以构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式为统领,优化空间资源配置,支撑和促进珠三角经济发展方式转变。
  ——以将广州、深圳打造为世界城市为引领,提升城市服务功能和生活质量,带动区域一体化、提升国际竞争力。
  ——以“环珠江口湾区”为创新载体,携手港澳共同打造大珠三角发展方式转变示范区和宜居宜业的精华区,以点带面、携领区域一体化发展。
  ——以协调城际轨道交通廊道、枢纽与城镇空间布局、功能优化的关系为抓手,引导珠三角城镇群紧凑和一体化发展,促进绿色出行、缓解环境压力。
  ——以区域绿道网为载体,构建“区域绿道-城市绿道-社区绿道”的绿色廊道网络体系,奠定珠三角低碳发展的生态框架,提供健康的可供游憩娱乐的绿色开敞空间,实现保护生态、改善民生、发展经济的完美结合。
  ——以“城镇增长区”为重点优化的类型区,明确新型城镇化的目标和策略,着力培育新城和新型社区,促进城乡融合。
  ——以推进公共服务中心规划建设为重点,完善区域服务体系,实现基本公共服务均等化和一体化。
  ——以推行绿色城乡设计、建设魅力城乡为抓手,将城市建设成为体现优秀文化和良好生态的聚集体,改善乡村建设品质,塑造分野明显、各具魅力的城乡风貌。
  ——以创新机制、加强协调为保障,建立城乡之间、城市之间、各类专项规划之间的衔接机制、制度和标准体系;加强政策配套,确保本规划提出的各项行动计划得到落实;加强规划实施的监督和评估。
  (三)规划目标
  以创新发展模式、优化城镇群空间布局、提升城乡人居环境为目标,将珠三角建设成为亚太地区最具活力和竞争力世界级城镇群,进而发展成为融合良好生态、多元文化艺术、优质生活、现代产业等元素的一体化世界城市区域。
  ——创新发展模式。至2020年规划期末,完整构建维护珠三角生态安全的区域绿地体系,确保区域绿地占珠三角土地的总面积不低于35%,其中自然保护区面积得到增加;资源利用效率进一步提高,实现土地利用模式的转变,集约城市(镇)、村庄建设,通过城镇更新释放土地潜能;实现产业进园并推动低碳化的经济转型,促进产业升级调整和合理布局;构建安全经济、高效便捷、低污染与低能耗的绿色交通系统,区域交通一体化水平显著提高,城市(镇)公交出行比例大幅提升,其中大城市公交出行分担率达60%以上;市政建设、城乡建筑等方面节能、低冲击开发措施得到切实推行。在规划近期,至2012年,珠三角区域绿道建成里程数超过1690公里,通过“三旧改造”盘活建设用地6万公顷,大城市公交出行分担率达到35%以上。
  ——优化城乡区域空间格局。至2020年规划期末,将广州、深圳建设成为世界城市,引领区域一体化;三大都市区多元化发展:广佛肇都市区形成多中心梯度分布的空间发展格局,广佛同城化发展,整体辐射能力加强;深莞惠都市区形成以深圳为核心,东莞、惠州为次中心,重要发展廊道为依托的多中心点轴发展格局;珠中江都市区形成多中心均衡分布的空间格局,人口城镇化水平达到85%以上。环珠江口湾区建成珠三角的创新核心、生态核心、高端服务中枢和多元文化融合区。基于公共交通引导的区域城镇体系和区域空间发展模式得以确立,传统低密度、蔓延式的发展态势得到有效遏制;围绕区域轨道交通枢纽站点建成一批城市(镇)新区,城乡融合水平、融合程度显著提高;保障各类规划衔接的机制与制度、标准得以建立和完善。在规划近期,至2012年,城际轨道交通枢纽站点及周边地区全部编制控制性详细规划(或完成修编)并有效实施;广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区一体化规划以及环珠江口宜居湾区重点行动计划完成近期实施评估:“三规合一”机制初步建立,城乡区域规划信息平台基本建成。
  ——提升城乡人居环境质量。至2020年规划期末,人们的出行和交往更加便利,建成以广州为中心、主要城市间1小时互通的城际轨道交通网;区域城乡公共服务中心体系进一步完备,实现基本公共服务均等化和一体化,建成1小时服务圈:“区域绿道—城市绿道—社区绿道”的生态休闲体系得以建立,建成1小时区域休闲生活圈;建成一批设施完善、环境优美、体现循环经济理念的绿色社区;市政设施水平不断提高,城市(镇)生活污水处理率和城市(镇)生活垃圾处理率达到100%;城市(镇)、乡村景观风貌明显改善。在规划近期,至2012年,城市(镇)生活污水处理率达80%左右,城市(镇)生活垃圾处理率达85%左右,城市(镇)建成区绿地率达到35%以上,人均公园绿地面积达到12平方米以上,社区卫生服务机构覆盖率达80%以上;珠三角所有设市城市、中心镇完成或启动一项以上特色风貌街区复兴工程。各市创建宜居城乡工作实绩考核评分逐年有所提升。
  三、主要任务和规划措施
  (一)构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式,为经济发展方式转变和一体化发展提供持续动力。
  城乡规划应以实现低碳生态化、高效能、高品质发展为目标,优化空间资源的配置,促进集约、高效发展,确保在推进城乡规划一体化的进程中为珠三角经济发展方式的转变提供坚实的空间载体。
  1.优化区域生态结构和产业布局,构建低碳发展的总体框架
  推进珠三角多层次、网络化的区域绿地体系的规划建设。整合珠三角多元自然生态资源和绿色开敞空间,明确城市(镇)建设用地增长边界,有效控制非农建设无序蔓延。强化区域绿地的规划管制,严格执行占补平衡措施,对区域绿地内违法建筑予以清退并按要求进行复绿建设,通过严格的空间管制确保对生态和环境资源的保护真正落实到位,维护区域生态安全。
  优化珠三角各城市(镇)的产业布局。在城市(镇)总体规划功能分区的指引下,合理布局产业的研发、制造、销售功能:有机配置研发、设计与科研院校,促进先进研究成果转化为生产力;在城市(镇)增长区合理规划先进制造业园区,大力推行产业入园;在商业区建立营销部门,便于与消费者建立广泛联系。注重土地挖潜,结合城市(镇)对用地功能的调控,鼓励发展高新技术产业、自主创新产业以及现代服务业,推动产业结构高级化,达到产业布局的低碳化、循环化。确定一批工业园进行生态园区的试点建设,在产业结构、环境影响方面起到示范作用,打造一批绿色特征明显、环保节能、舒适高效的现代化工业园区,减少资源消耗和环境污染。
  2.转变土地利用模式,实现城市(镇)、村庄集约建设
  优化空间形态和土地利用结构。以城乡规划为主要手段,大力优化土地利用方式、城乡发展形态、产业结构和布局,提升能源资源利用效率。对各级城市中心、城市新区、产业园区、大学园区、生态廊道、交通廊道等基本要素进行空间统筹,根据经济发展方式转变和产业结构调整的要求,明确不同的规划政策和建设标准,调整和优化用地结构。对于各级城市中心及其增长区、城市新区、村庄,要采取紧凑式布局和集约式开发,并注重和满足各类民生服务、人居环境建设的用地需求;对各类产业园区要加快更新、置换、提升、改造,控制低端工业用地的比例,不断提高高端服务业以及生态用地比例,防止工业用地的过分扩张导致居住环境恶化;对生态开敞空间、生态廊道、交通廊道的用地,要纳入城乡规划的强制性内容,实施严格的保护和监管。
  发展紧凑城市(镇)。积极推行公交引导(TOD)的土地开发模式。科学构筑城市轨道、快速公交、常规公交干线等大流量的公共交通通道,对通道沿线及站点周边地区适度提高土地开发强度,围绕站点紧凑布局居住、办公、商业、公共空间等功能,提高土地集约利用水平,促进城市(镇)布局紧凑化发展。
  提倡建设城市(镇)综合功能区。减少城市(镇)就业与居住的空间距离,减少无效交通,提高土地的资源效益,避免因通勤导致的长时间钟摆式交通,建设可持续发展的城市(镇)邻里模式。城市(镇)街区尺度控制应以安全、舒适、公平为原则,充分考虑步行和自行车的需求。
  释放城市(镇)土地潜能和提高综合承载能力。以存量用地改造为核心,推动城市(镇)发展模式向“非用地扩张型”的转变。各市要根据实际情况,制订旧城镇、旧村庄和旧厂房等“三旧”改造计划,通过城市(镇)更新,以内涵提升方式挖掘土地潜力,提高土地利用效能。城市(镇)更新要结合产业升级和功能置换,优化产业结构并优先保障公共配套服务设施、交通基础设施、市政公用设施、公共绿地、政策保障性住房等的用地需求。积极开发地下空间,深度挖掘城市(镇)空间利用潜力,提高土地资源的综合承载力。
  集约村庄建设。在广大乡村地区,通过集中建设中心村、整治“空心村”,建设农民公寓、改造集体工业厂房,整理农村闲置宅基地、促进集体建设用地使用权流转等手段,提高乡村地区的土地利用效率,建设用地集约、环境良好的社会主义新农村。
  3.构建安全经济、高效便捷、低污染低能耗的绿色交通系统
  大力发展公共交通。改善公共交通服务水平,确立公共交通的主体地位。加快推进大运量的城际、城市轨道交通建设,积极发展快速公交,构建多层次的公共交通线网体系。充分发挥轨道交通和快速公交的骨干作用,注重各种交通方式之间的衔接,通过常规公交的衔接、联结、延伸和补充,提高公交覆盖率;因地制宜规划建设公交专用道,全面提高公共交通运行速度和运转效率。控制私人机动车出行数量。
  建立城市(镇)慢行交通系统。在城市(镇)综合交通规划中必须编制步行和自行车等慢行系统的专项规划,积极开展步行专用系统和自行车专用系统的详细设计,加强步行和自行车交通系统与公共交通系统的接驳;将步行道、自行车道与机动车道相隔离、分离或单独成线联网,营造安全、便捷、舒适、优美的城镇慢行出行环境。通过提高城市中心区和就业岗位密集区的停车收费、实行针对小汽车区域性拥堵收费等交通需求管理手段,抑制高能耗、低效率的交通方式。
  4.营造绿色人居,实现资源节约
  建设绿色社区。社区的建设应综合考虑太阳能利用、景观生态化、科学绿化等因素,开展规划和技术的创新。在建筑布局上,充分考虑自然通风、日照等条件;在空间形态上,合理布局开放空间,精心设计公共空间和街道环境;在建材方面,最大限度取自于当地,以降低能源消耗并减少材料废物;在节水方面,注重雨水收集,将雨水和污水的循环处理运用于社区绿化、景观、公共卫生等。各市要通过示范性项目或者科技地产项目带动创建一批设施完善、环境优美、落实循环经济理念的绿色社区,推动生活绿色消费。
  发展绿色建筑。大力推广建筑节能,在建筑设计和建设过程中充分考虑能耗的平衡,鼓励使用可循环材料;建筑单体设计时要注重设置遮阳构架,结合浅色涂料、屋面保温、节能玻璃的利用,达到建筑节能目的。倡导采取地下、半地下的停车库建设方式,倡导设备用房采用地下构筑物;适当控制住宅面宽与进深的关系,节约土地利用。建立建筑节能标准体系,加快推进建筑节能技术的应用。
  发展绿色市政。开展生活垃圾的分类收集与循环利用,走垃圾减量化、再利用、循环经济的道路。针对不同功能区制定不同的垃圾分类方法,在分类的基础上采用有机垃圾生化处理技术,全自动、全封闭将垃圾降解,同时,将产出的高效有机肥料直接循环利用于城镇和居住区的绿化。开展绿色照明,推广和应用太阳能路灯及半导体照明相结合的系统LED路灯,在城市(镇)主干道、景观路率先安装,并逐步在城市(镇)公共建筑、大型商业建筑、广场、公园等推广,达到珠三角整体节能减排的目的。
  发展清洁能源。推进技术进步,促进能源效率的提高,大力发展低碳和无碳能源,加速推广利用天然气,大力发展核电,深入开发风能、太阳能、地热能和生物质能等可再生能源,不断优化能源结构,提高清洁能源在省内能源利用的比重,减少酸雨形成和减缓大气温室效应。
  循环利用水资源。体现循环经济理念,惜水护水。开展雨洪利用:修复珠三角河湖生态功能,有效发挥河湖滞蓄雨洪能力;新建扩建蓄水水库,全面提高蓄水能力;城乡建设要遵循低冲击的开发理念,科学设置雨水收集系统,并大面积应用可渗透地面,确保建设后的外排雨水设计流量不大于开发建设前,确保接纳的雨水成为可再生利用的水资源,减轻开发建设对自然生态的冲击。结合污水处理厂布局,进行污水循环再生。污水经必要的深度处理后优先用于市政和农业用水,以缓解水资源供需矛盾,恢复水生态,保护水环境,实现人与水的和谐发展。
  (二)建设广州、深圳世界城市,打造珠三角世界城市区域,提升城乡区域一体化的品质和国际竞争力。
  具有强大的区域服务和管理职能的世界城市是国家和地区融入全球经济体系的重要引擎;优质生活环境也已成为世界城市竞争力的重要指标。未来珠三角地区要通过全面强化广州、深圳的生产、集散、管理、服务和创新等综合服务功能,提升广州国家中心城市和深圳国际化城市的区域辐射和带动作用,进一步优化区域城镇-产业空间结构;同时通过建设适宜创业、创新和居住的城市综合环境,提升中心城市的综合竞争力,引领珠三角向亚太地区最具活力和国际竞争力城市群迈进。
  1.广州加快建设广东宜居城乡的“首善之区”和服务全国、面向世界的国际大都市
  以世界先进城市为标杆,强化广州国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位,建设成为广东宜居城乡的“首善之区”,建成面向世界、服务全国的国际大都市。
  打造综合性门户城市、南方经济中心。加快建设国际航运中心、国际交往中心、亚洲物流中心以及交通枢纽、信息枢纽“三个中心,两个枢纽”;继续巩固华南科技创新中心与国内先进制造业基地的重要地位,率先建立现代产业体系;继续发挥国际商贸会展中心作用,努力成为区域性现代服务业中心、金融中心乃至现代国际城市。
  凸现城市特色和个性,塑造世界文化名城的鲜明形象。继续强化国家历史文化名城和区域文化教育中心的作用,弘扬历史文化,提升城市的包容性和多元化,加强产学研合作、区域合作基地的建设,保护历史文化名城风貌,建成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城;充分保护和合理利用自然地理条件,保持地区生态环境的平衡;探索低碳发展道路。
  进一步增强带动辐射能力。完善区域性管理和服务职能,带动珠三角区域一体化。积极推动广州与珠三角其它城市的产业协作,逐步形成总部在广州、企业在珠三角,决策中心在广州、运作基地在珠三角的区域产业格局;依托广州作为区域文化教育中心的地位,向珠三角、全省乃至更大的区域输出更多的文化、科技、教育等优质服务,带动区域综合实力进一步提升;强化综合性门户功能,加强新白云国际机场、南沙港和广州南站等区域性交通枢纽与珠三角其它城市和产业地区的交通联系,带动空间结构的优化。
  2.深圳打造创新型综合经济特区,建设国际化城市
  加强制度创新与科技自主创新,实现城市的可持续发展、居民生活的改善、社会文化的繁荣与城市地位的提升,强化全国经济中心和国家创新型城市的地位,建设中国特色社会主义示范市和国际化城市。
  走新型发展道路。继续当好深化改革开放、落实科学发展观、构建和谐社会的先锋。加快发展高端服务业,发展循环经济和绿色产业,提高土地利用效益;建设经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、生态宜居、具有中国特色的国际城市;加强城市公共安全,促进城市人口的适度稳定,加强社会公共服务,保障基本居住条件,优先发展公共交通,保障社会民生;保护生态绿地资源,合理利用海洋岸线资源,高效利用能源和水资源,节约集约利用土地资源,保护并建设优良的生态环境。积极推进低碳城市试点,探索经济以低碳产业为主导、市民以低碳生活为行为特征、社会以低碳社会为建设蓝图,体现中国特色、时代特点、深圳特征的低碳发展道路。
  强化面向珠三角的国际化创新服务。充分发挥自主创新和区域协作优势,积极建设深港创新圈,加强深港双方在生产研发、创新和知识产权管理、保护和使用等方面的交流,积极推动高新技术产业和高端服务业的合作发展。同时利用深圳的技术创新和制度创新优势,将技术创新服务向珠三角其它城市和地区延伸,完善区域创新体系,加快形成上下游功能互补的区域产业链,形成具有较强创新能力和国际化水平的区域产业集群。
  (三)携手港澳共建宜居湾区,打造新型发展模式示范区,携领区域一体化。
  凭借环珠江口湾区的核心区位,以及资源基础、交通条件的优势,将其打造成为创新基地、服务中枢、生态核心和多元文化融合之区。要携手港澳通过体制机制和发展模式创新,将湾区作为全面落实CEPA、深化粤港澳合作,以及珠三角转变经济发展方式的示范区。在实施策略上,要充分发挥湾区建设的区域协同效应,实现粤港澳合作建设、各城市联动开发,共同提升珠三角一体化的水平,建设引领珠三角、服务港澳、示范全国、享誉全球的宜居湾区。
  1.协调湾区开发建设规划,夯实空间载体、提供配套完善的基础设施
  优化湾区土地利用和功能布局。确立湾区实施低碳发展策略,倡导“清洁生产”和“绿色消费”,通过生产创新、生活创新和生境创新,发展成为大珠三角区域创新、功能提升的核心。为此应立足于发挥湾区当前环境品质较高的有利条件,按照产业发展与环境生态保护并重的原则,协调湾区内各城市(镇)的生产、生活、生态等用地安排,优化功能布局,确保湾区成为承载珠三角产业升级和区域高端服务功能集聚的优质空间,支撑区域创新基地、服务中枢、生态核心和多元文化融合区的形成。通过编制跨行政区域的联合规划,以及建立土地利用和项目建设互相通报、市政基础设施共建共享机制等手段,实现相邻城市在湾区内的土地利用协调、设施和交通对接,并且创新土地开发利用模式,促进集约发展;重点关注、协调各市的填海造地计划,避免过度开发而引发区域生态问题;合理确定生产性岸线的规模、开发模式,确保生产岸线与生活岸线相协调。
  协调湾区交通发展。整合湾区内机场、港口、轨道等重要交通资源,进一步增强湾区与珠三角其他地区以及港澳各级交通枢纽的有效衔接,实现各类经济要素的高效流动。当前应重点推进湾区内重大交通设施的建设、加强湾区与珠三角区域交通的有机衔接,为高端服务功能和区域创新基地的建设创造有利条件。
  2.深化粤港澳跨界合作,强化湾区创新功能和辐射带动能力
  在湾区规划建设若干粤港澳合作区域,促进高端服务业的聚集:将广州南沙黄阁地区打造成为穗港澳现代服务业特别合作区,将广州番禺石壁地区打造成为港澳服务外包中心,将深圳前海地区打造成为深港联合共建国际大都市区的试验区,将珠海横琴新区打造成为粤港澳紧密合作示范区。建立联合创新体系:依托广州科学城—广州大学城—广州生物岛—佛山高新区、东莞松山湖—深圳光明新区—深圳大学城—深圳高新区—香港、中山火炬开发区—珠海唐家湾—珠海大学园区—珠海金湾—澳门三大发展带,在湾区规划建设若干粤港澳合作创新区,打造全球著名的创新中心和成果转化基地,带动大珠三角产业转型升级。
  加大体制创新和先行先试力度。在CEPA框架下进一步扩大开放,在试点制度设计、体制创新、港澳经济合作事项等方面先行先试,以各类合作区域作为加强粤港澳服务业、高新技术产业等方面深度合作的重要载体和先行区,率先探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺的新机制,为全国建立更宽领域、更高水平的开放型经济新格局提供经验。
  3.整合和提升湾区生态文化资源,营造世界一流人居环境
  加强对湾区生态环境的保护。在湾区内执行最严格的生态保护制度,重点保护好湿地、河网、红树林保护区、候鸟及其栖息地保护区,严格控制非农建设对区域绿地的侵蚀。严格限制对生态环境有负面影响的建设项目,积极构建湾区产业的生态系统,促进清洁生产和资源循环利用,积极利用新能源,构建湾区循环经济体系。建立湾区环境保护监测与区域联防联治机制,通过区域大气环境和水流域治理,遏制环境污染,确保湾区成为珠三角的生态核心。
  重点推进湾区滨水休闲游览网络的建设。积极改变目前对滨水地区仅局限于建设港口或布局临港工业的开发利用模式,推动对滨水区域的综合开发,特别对滨水岸线功能配置进行合理调整。应当注重滨水岸线公共功能的开发利用和景观建设,建设开放性、高可达性、人性化的魅力水岸系统。以区域绿地、公园绿地和绿道网为重点构建湾区开敞空间体系,结合交通网络建立充分体现阳光海岸、人文水网的区域休闲游览网络。大力强化湾区的休闲旅游功能,以湾区休闲旅游发展带动珠三角人居环境的改善,并提高湾区的知名度和凝聚力。
  促进多元文化融合。充分挖掘湾区岭南水乡特色,对具有代表性的历史聚落、传统街区和文化遗迹进行重点保护和合理开发利用,整合历史文化资源。整合民间层面的多元文化特征,构建包括珠三角岭南传统文化及新兴城市移民文化、香港国际都会文化和澳门欧陆风情文化在内的“多元文化融合之区”,凸显区域整体文化魅力,塑造湾区文化品牌,提升湾区国际化水平。积极搭建湾区国际交流与合作平台,吸引国际高端人才在湾区居住、就业,建成享誉全球的宜居湾区。
  (四)引导区域公交网络与城市-区域空间发展良性互动,促进城镇群紧凑、有序和一体化发展。
  积极借鉴以大运量区域公交走廊支持区域紧凑发展和土地集约利用的成功经验,以珠三角地区业已确定的“一脊、三带、五轴”区域空间结构为框架,以已规划确定的珠三角城际轨道网为主体,科学构筑以城际轨道、客运铁路专线为主干的珠三角区域公交走廊,依托区域公交走廊的枢纽、站点建设紧凑的聚集中心,强化中心城市的服务功能、带动城市新区和新市镇建设,优化城镇体系和推动区域空间融合,促进“多中心、网络化”现代城镇体系的城乡区域一体化发展模式形成和完善,同时提升土地利用效益、避免非农建设无序蔓延,减少对私人汽车交通方式的依赖、改善交通结构,从而促进区域低碳、高效发展。
  1.科学构建以城际轨道、客运铁路为主干的区域公交网,引导城镇体系和空间结构的优化
  通过区域公交走廊将区域发展轴线上的城市中心区、重要城镇节点和策略发展地区有机串联,加强珠三角各级中心城市之间的衔接,改善沿线城镇节点和新区的交通区位,推动区域一体化发展。近期,在推进广珠、广佛肇、穗莞深、莞惠等城际轨道,以及广深港、武广客运专线、贵广、南广铁路等项目建设的基础上,做好规划协调,实现轨道交通建设和城市(镇)发展的有效联动,引导城镇体系的优化。着眼长远,做好区域规划公交走廊、枢纽站点用地的规划控制,结合沿线的重要城镇节点、策略发展区,实施联动建设开发。
  2.优化出行模式,实现区域出行公交化
  合理分类满足交通需求。科学组织城际轨道、客运铁路与城市轨道的分工协作,前者以满足三大都市区之间的长距离快速交通、都市区内中心城市之间的较长距离快速交通的需求为主,后者以分担中心城市与直接辐射区密集的通勤交通、大城市内重要组团之间的干线交通以及中心城区内部高强度交通联系为主。对于以满足高强度向心通勤交通需求的交通线路,应当打破行政区划限制,沿线辅以其他大运量的公共交通方式,建成复合交通走廊,保证半小时至一小时的通勤时间。
  加强邻近城市轨道交通的衔接。相邻地区城市轨道建设方案必须协调一致,在线路、站位方案紧密衔接的基础上,鼓励采取跨界运营或枢纽换乘的方式,为跨界通行提供“无缝”出行方案。
  加强轨道公交与其他公交方式的衔接,实现轨道公交枢纽间和枢纽内各环节的有效衔接和高效换乘。除在轨道公交站点设计方案以及公交线路规划中充分考虑接驳的便利外,应当注重城市(镇)公共交通运营系统的整合,探索加强轨道公交与其他公交衔接的创新方式:如将与轨道枢纽接驳的BRT线路交由轨道运营公司一起经营;鼓励轨道运营公司与其他公交公司组成股份合作公司,经营重要的“喂给型”公交线路;在进行TOD开发的轨道枢纽周边一定范围内开通由轨道公司专营的短途公交线路等。
  (五)划定区域绿地、推进区域绿道建设,实现保护生态、改善民生、发展经济的完美结合。
  以规划控制为主要手段,划定和保有区域绿地,确保珠三角生态系统的完整性和延续性,保障区域生态安全、奠定珠三角低碳发展基础。在此基础上,选取重点廊道,以推进生态修复和休闲游憩空间打造为主要手段,建设区域绿道,从而在广大城乡地区,建成一个分布合理、相互联系、永久保持的“绿色空间”系统。
  1.构建完整的区域绿地系统,维育区域生态安全、建设绿色低碳珠三角
  科学构建区域绿地系统。基于珠三角的自然生态格局和城乡发展状况,以山、林、江、海、田为要素,通过连通区域内具有重大自然生态价值和景观代表性的生态斑块和生态廊道,形成“两环、两带、三核、网状廊道”的区域绿地体系,协调城市(镇)建设发展和生态环境的关系。
  划定生态控制线,严格保护区域绿地。“两环、两带、三核、网状廊道”区域绿地的边界即构成珠三角生态控制线。生态控制线一经划定,应实行长久性保护,严格限制一般性的开发进入。以生态控制线强化城市(镇)增长边界的控制,遏制城市(镇)建设的无序蔓延,形成科学合理的生态空间格局,引导城乡空间紧凑、集中、高效发展,促进城乡可持续发展。各市在具体落实生态控制线时,应明确重点管理区边界,由地方实施空间管理,由省实施监管。适时制订《珠三角区域绿地规划建设管理办法》。
  2.重点推进区域绿道网建设,实现保护生态、改善民生、发展经济的完美结合
  在规划确定珠三角完整的区域绿地体系的基础上,沿着河滨、溪谷、山脊、山谷等自然和人工走廊建立线型开敞空间——绿道,串联珠三角重要的公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等。在区域层面,要形成6条总里程数超过1690公里、服务人口约2560万、具有国际先进水准的区域绿道(省立)。各市要积极规划建设城市与社区绿道,与区域绿道(省立)相连接,形成“区域-城市-社区”三级绿道网络,营造更多人文要素与自然生态要素紧密结合的区域生活休闲空间,确保城乡居民休闲活动的畅达流通,满足城乡居民日益增长的休闲游憩需求,并带动第三产业特别是旅游观光、度假产业的发展,实现保护生态、改善民生、发展经济的完美结合。
  精心筹划区域绿道建设。按照“一年基本建成、两年全部到位、三年成熟完善”的要求,用三年左右的时间把珠三角绿道打造成为落实科学发展观、建设宜居城乡、惠及广大百姓的标志性工程。认真贯彻“省统筹指导,地方政府建设为主”的原则,省有关部门要进一步加强指导,督促各地实施好区域绿道总体规划纲要和技术指引。珠三角各市要从自身实际出发,依据省的统一规划和标准,组织编制详细规划并实施建设,限期建成:2010年各市要将市域内70%以上的区域绿道建设成型,并实现城市之间互联互通。其中,广州确保在亚运会开幕前、深圳确保在大运会开幕前全面建成市域范围内的区域绿道;2011年底珠三角各市要建成全部区域绿道并投入使用;2012年珠三角绿道网要配套完善各项设施,形成新的旅游热点和经济增长点,实现区域休闲生活一体化。
  (六)重点优化城市(镇)增长区,培育新城和新型社区,促进城乡融合。
  积极促进城乡一体化发展,针对珠三角城郊地带土地利用效益低下、功能混杂、公共服务薄弱、景观特色模糊等严峻问题,当前重点要将城市(镇)增长区,即城市(镇)的现状建成区边界线与规划建成区边界线之间的地区,作为促进城乡融合的核心区和切入点,根据城市(镇)总体规划实施有效引导和精细化管理。对城市(镇)增长区,要明确其城镇化的目标和策略,科学提升功能、合理规划布局,从而优化人口与土地使用结构,提升发展质量,达到以城带乡、城乡融合的目的;要以建设新城以及多元化新型社区为重点,促进城市(镇)精明增长,带动乡村健康城镇化,同时实现珠三角城乡建设由目前沿交通干线无序蔓延,转向有序增长、用地集约的模式。
  1.全面统筹城市(镇)增长区的发展,明确发展策略
  在珠三角区域的整体层面明确城市(镇)增长区的人口和建设用地增长规模,在确保生态环境的前提下确立与珠三角地区各世界城市、区域性中心城市发展定位相符合的开发时序,建立科学的增量土地供应机制,探索研究世界城市、区域性中心城市、一般城市(镇)的增长区建设用地供应的优先顺序和优先条件,促进城镇增长区科学发展。土地供应要明确用于公共利益、重大基础设施和宜居建设的用地比例,防止产业用地、尤其是低端制造业用地过分扩张导致居住环境恶化。
  2.建设新城,引导城市(镇)增长区发展转型
  大力建设新城。以轨道交通、高速公路、公共交通等大交通体系建设为导向,以工业园区以及高新技术产业园区为载体,高标准规划建设一批用地紧凑、产业先进、功能混合、资源循环、生活多元的新城,成为珠三角城乡一体化发展示范区。以新城建设引领珠三角城市(镇)实现组团式有序增长,引导经济发展方式转变。广佛肇都市区应以城际拓展区以及外围战略节点为重点,整合新客站周边地区、芳村-桂城地区、广州东部港城、广州空港新城的发展,大力推进广州知识城、黄埔临港商务文化区、萝岗中心区、南沙滨海新城以及佛山东平新城、顺德德胜新城、高明西江新城、三水云东海新城、肇庆高新技术产业开发区(大旺)等新城建设;深莞惠都市区应以优化城市组团结构、挖掘土地潜力为重点,推进深圳光明新城、龙华新城、坪山新城、大运新城以及东莞松山湖、惠州南部新城、东江科技新城等新城建设;珠中江都市区应以建设城市外围组团为重点,推进珠海唐家湾、高新区、大学园区、金湾、西部中心城区以及江门滨江新区、中山东部滨海新城、中山城市新发展区等新城建设。各新城应以《广东省城镇化发展“十二五”规划》为依据,明确功能定位,做到优势互补、分工合作、错位发展,建设成为现代化新型都市。
  新城建设应体现“以人为本”的原则。强调功能开发平衡,注重居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、休闲、公共设施等方面的平衡协调发展,为新城居民提供多元化、综合化的城市服务;注重人口规模、就业容量以及生态容量的平衡,在“生态优先、适度规模;节约资源、紧凑发展”的理念下,明确新城的合理人口和建设用地规模,科学安排各功能用地比例,建设绿色生态的新型社区以及产业集聚区,创造安居乐业、人与自然和谐共存的宜居家园。
  新城区建设要统筹安排乡村生活与生产用地,引导乡村地区健康城镇化。在生产用地方面,要按照“集中发展、统筹利用”原则,在新城产业集聚区(工业区)内优先安排农村经济发展用地,用以置换农村零散、低效的工业用地,尤其是位于生态廊道、景观廊道内的工业用地,促进工业用地的高效使用,同时将原有的乡村工业用地优化为新城公共基础设施用地、开敞空间以及政府储备用地,促进城市(镇)整体形象与景观风貌提升。在居住用地方面,新城建设应优先布局农村住宅集中建设区,统一完善配套设施建设,实现农村住宅集中建设区与城市型居住区的协调布局,促进城乡融合发展,引导农村居民向城镇居民转变、农村社区向城镇社区管理体制转变、村庄形态向城镇形态转变,实现健康城镇化。
  3.建设多元化社区,促进城乡融合发展
  切实关心城乡居民住房需求,统一规划布局各类居住用地,在城市(镇)增长区合理统筹安排各类社区,对各类不同社区进行有机组合,积极引导乡村社区向城镇社区发展方式转变,合理构建居住密度分布体系。合理制定实施时序,分期建设不同类型社区,从而最终形成体面、安全、便利、疏密有秩、适用于不同群体的混合居住环境。
  建设多元化社区。推进城市(镇)增长区的居住模式由“镇-村”型农村社会管理向“街-居”型城镇社区管理转化。突出行政管理体制转型在乡村城市化或提升区域竞争力过程中的核心作用。与增长区建设同步,农村管理机制要及时转变为现代城市管理体制,并配套相应的产业经济和社会管理等政策指引,以促进文明进步和管理水平的提升。以村民居住为主的社区,应当坚持“统一规划、统一供地、统一标准、统一配套、统一建设”的原则,推进集中居住,通过完善基础设施、公共服务设施的配套,以及加强与城市(镇)相关设施的衔接,提升人居环境质量;以郊迁市民为主的社区,应着力创造高品质的宜居环境,增加智能性配套设施,建设绿色、智能社区,满足工作与学习需求,为居民提供多样化的生活方式。
  营造公共空间促进各类社区融合发展。统一规划建设多层级的公共服务体系,采用大社区、小街坊的空间模式,以密集的公共场所缝合多阶层的公共活动,以公共空间介质创造多样化的交往空间,加强不同收入水平居民之间的良性互动,促进各类社区由小区封闭模式向开放型服务模式转变。改善和提高中低收入社区的公共交通及公共设施配置的水平,缩小社区居住环境差异,促进珠三角城乡融合。注重社区个性设计,在建筑风格、配套设施、住宅开发类型的定位等方面进行针对性的规划设计,反映城市(镇)的历史文化传统,体现地域文化特点,以适宜的物质空间设计促进社会和谐、环境融合。
  (七)推进服务中心规划建设,优化城乡服务中心体系。
  以构建“区域—城市—城市分区—居住区—居住小区(镇)—居住组团(村)”多层级、体系完备的服务中心体系为目标,针对珠三角目前区域层面服务中心缺乏统筹、亟待强化,以及居住区—居住小区—居住组团或者镇—村层面服务中心建设、配套滞后的现状,抓住两头,重点推进。区域层面以强化区域性服务中心为重点,促进产业转型升级,带动区域经济一体化发展;居住区—居住小区—居住组团或者镇—村层面,以建设、配套基层公共服务中心为重点,提升基本公共服务覆盖率,实现基本公共服务均等化和一体化。
  1.打造区域性商务中心,重点提升区域生产服务能力、促进产业转型
  依托区域公交网,围绕公交枢纽建设一批区域性服务功能集聚区,通过更新建筑功能、建设新型服务设施和大力营造开放空间等手段,提升其活力,打造各具特色的区域性服务中心,在促进先进制造业、现代服务业发展的同时,加强生活性服务配套,推动城市(镇)功能的提升和城乡区域一体化进程。
  打造区域综合性生产服务中心。主要依托广州珠江新城—员村地区、广州环市东地区、深圳福田中心区、深圳前海地区、珠海主城区、珠海十字门商务区、佛山东平新城、东莞主城区、中山主城区、江门蓬江区、惠州主城区、肇庆主城区等,重点强化总部经济、商务、金融和保险等综合性服务功能,带动区域整体发展。
  打造专门化新兴服务业中心。主要依托广州白云空港区、广州新客站地区、广州萝岗中心区、广州南沙新城、深圳龙华新城、深圳宝安空港区、珠海西部地区、顺德德胜新城、东莞松山湖、东莞虎门、长安滨海新区、中山东部滨海新城、江门滨江新区、惠州大亚湾、肇庆鼎湖等新城,重点发展研发、会展、创意、教育等专门化的新兴服务功能,发挥地区性辐射带动作用,促进地区产业升级。
  打造城郊型生活性服务业中心。主要依托广州花都、番禺新城、广州新城、广州知识城、广州新塘、广州增城、深圳布吉、珠海金湾、佛山高明、佛山狮山、佛山九江、东莞麻涌、东莞樟木头、江门台山广海湾、惠州火车站周边地区、惠州惠东等地区,以建设新城以及多元化新型社区为重点,加强规划引导,集中配套建设购物、娱乐等生活性服务功能,吸引大量乡村居民定居,发展成为拉动珠三角乡村城镇化的主要载体。
  打造区域性商务中心(区域CBD)。打造区域性服务中心的重点是,将广州环市东地区、广州珠江新城—员村地区、深圳福田中心区、深圳前海地区、珠海主城区、珠海十字门商务区等地区打造成为珠三角最具区域服务和带动功能的区域CBD,形成带动大珠三角、泛珠三角乃至全国发展的创新和高端服务中心,强化大珠三角世界城市区域的核心竞争力。
  2.强化基层公共服务中心建设,促进基本公共服务均等化和一体化
  分类建设、提升城市(镇)基层公共服务中心。面向居住区—居住小区—居住组团层面的基层服务中心,应以提供义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、就业服务等基本公共服务为主要方向。逐步改变当前只重视市级、区级公共服务中心建设的做法,按照国家相关规范、标准,加快基层公共服务设施的配套建设和提升优化。对城市(镇)中心区的基层公共服务中心,应以提升服务能力、调整优化布局为主,协调其与公共交通布局的关系,提高其可达性和出行空间的舒适性;对于城市(镇)增长区,应当结合新城建设和城市(镇)更新,将基层公共服务中心建设作为引导城市(镇)空间紧凑发展、推进城乡一体化发展和塑造城乡特色风貌的重要手段之一,尽量结合公共交通枢纽站点布局服务设施,统筹考虑基层公共服务需求和新产业发展的需求,建设紧凑布局的新城、新社区,避免不必要的社区割裂和重复建设。要注重通过加强交通联系等方式,实现对乡村地区的服务延伸,一定程度上满足农村居民的公共服务需求。
  因地制宜地扶持乡村地区的基本公共服务建设。逐步改变长期以来忽视乡村地区公共服务设施建设的现状,一方面大力推进城市(镇)公共服务功能向外围的延伸,另一方面要针对广大乡村居民点布局较为分散的特点,在镇域甚至更高层面统筹规划基本公共服务中心,根据“迁村并点”计划、居民规模、产业特点和生活方式等,以中心村为重点推进公共服务设施建设;对于具有一定人口规模和产业基础,在短期内不能迁并的非中心村,要通过加强其与中心村之间的交通联系,以及有针对性地设置适当服务设施等方法,为村民提供基本公共服务,从而推进基本公共服务均等化。乡村地区公共服务设施的建设应当注重凸显乡村风貌,其选址应当尽量结合水塘、古树、宗祠等自然、人文景观资源,充分利用村部、公交站点等已有公共设施基础,建立独具乡村特色的基层公共服务中心。要逐步建立公共财政保障下的村庄污水和垃圾收集处理设施建设和管理的长效机制。
  (八)推进绿色城乡设计,建设珠三角魅力城乡。
  以塑造富有魅力的城乡景观风貌为目标,大力加强城乡设计,确保珠三角城市(镇)、乡村的景观风貌各具鲜明特色,在城市(镇)体现高效、紧凑、时尚又不失地域特色的城市文明,在乡村营造悠闲、疏缓、传统又具备现代内涵的乡村文明。协调城乡风貌,致力构建城乡一体化的开敞空间体系,实现珠三角城市(镇)、乡村与自然基质的和谐共存,增强区域认同感和归属感。
  1.着力提升城市(镇)景观风貌,建设生态良好、艺术和文化涵养深厚的魅力之城
  高效整合城市(镇)各功能系统,构建复合型空间。在城市(镇)内部充分发掘节能潜力,在多学科参与的基础上,强化绿色与可持续的理论和技术在城市规划、城市设计、建筑设计等多层次领域中的应用:强化以节能、环保、高效为核心的城市(镇)支撑系统(包括分布式能源系统、地下空间系统、综合管廊系统等)的集成与运用,提高城市(镇)公共资源的利用效率;建立结合自然的城市(镇)开放空间系统,引入自然生态要素,减缓城市(镇)的热岛效应、干岛效应、湿岛效应、雨岛效应和浑浊岛效应,改善城市(镇)生态环境;搭建以网络化、数字化为核心的城市信息系统平台,为实现复合型城市(镇)空间各系统的高效整合提供先进的技术支持。通过广泛的部门协商和公众参与,实现城市(镇)空间布局和各项建设的综合部署,促进城市(镇)复杂系统的良性运转,从而构建资源集约节约、功能构成优化、设施系统完善、环境生态宜人、技术理念先进的复合型城市(镇)空间。
  打造高质量的城市(镇)公共空间。充分发挥公共空间在构筑整体城市(镇)形态、提升城市(镇)形象中的统领作用,珠三角各市、各镇应尽快制定具有系统性、连续性的公共空间专项规划,对城市(镇)街道、广场、滨水地区、公共绿地,以及因建筑后退红线形成的临街空地、小广场、底层架空的骑楼空间,以及跨越不同用地范围通向交通枢纽或重要公共设施节点的空中连廊、地下通道和公共竖向交通空间等公共空间,要明确其整体系统结构和设计指引,对其中的核心区公共空间,要开展景观设计,建立立体化、多用途层次,具有可达性、可用性、人性化以及体现岭南文化特色的高品质公共空间,增添城市(镇)魅力、提升人民群众的生活质量,实现“市市有天堂”,为人民群众创造舒适、便利、宜人的环境,使每一个城市、每一个城镇都成为富有效率和情感的有机整体。
  延续城市(镇)历史文脉。注重历史文化街区和历史建筑群的保护与更新,划定历史文化保护区、历史街区和历史建筑群保护区域,妥善制订保护与利用策略,使之成为城市(镇)历史文化特色的重要展示区,并与城市(镇)生活、城市(镇)发展紧密结合,保留富有岭南传统文化特色的城市(镇)记忆,结合其他文化遗产的保护和利用,联合开发旅游产品。科学、有序地推进城市(镇)老街区的整饰或重建,对于区位条件好、风貌独特而人居环境亟待改善、居民改造意愿强烈的老街区,要优先列入复兴计划,以此提升城市(镇)整体风貌、改善民生、拉动经济发展。将老街区或特色风貌街区作为城市(镇)公共空间重要节点,组织公共交通和慢行交通体系,促进低碳发展。力争至2012年,全省所有设市城市、珠三角所有中心镇至少完成或启动一项老街区复兴或者特色风貌街区建设工程。
  提升城市规划和设计水平。推进和加强能够体现地域特征的城市(镇)色彩规划,明确城市(镇)主、辅色调体系等,划定合理的城市(镇)色彩分区,确保城市(镇)色调和谐、特色鲜明。科学构建系统的视廊和多层次的标志体系,进行合理的景观视线规划、保证城市(镇)主要视线廊道的连续性,适当打造有特色、高品位的标志性节点和建(构)筑物,塑造令人难忘的城市(镇)意象,彰显魅力。打造精品建筑物和建筑群,以点带面引导城市(镇)建筑整体艺术水平的提高。
  2.改善乡村景观风貌,建设魅力乡村
  加强村庄规划,分类指导村庄建设。珠三角各市应结合当地自然条件、经济社会发展水平、产业特点,划定不同类型的村庄,分类规划、分类建设:对拥有深厚历史文化积淀的村庄,列为“保护型村庄”,在保护传统风貌格局的基础上,建设富有乡村自然生态和岭南历史文化特色的乡村旅游景区(点),促进农村经济多元化发展;对区位条件和经济基础较好的中心村,列为“发展型村庄”,适当发展服务功能,为周边乡村提供服务;对一定时期内不需要改变,但缺乏发展条件的村庄,列为“整治型村庄”,严格限制非农发展并进行综合环境整治;对位于城市(镇)核心区、生态保护区的村庄以及已经退化的“空心村”等,列为“搬迁型村庄”,禁止一切新的建设行为,并在条件成熟时逐步进行搬迁。加强各类村庄的规划编制力度,力争至2012年,珠三角村庄规划覆盖率达100%.着力构建特色鲜明的乡村开放空间。设立郊野公园和农业观光区为主的乡村特色开放空间,促进城镇和乡村的融合、农业和旅游业的融合、生产和休闲的融合。同时,规范农业生产和农村生活方式,形成高标准、高质量、高效益的农业生产体系,为乡村开放空间带来新的活力和吸引力。
  切实保护具有较高历史价值以及自然景观价值的村落。划定紫线控制范围,修复古村传统格局与风貌;建设富有乡村自然生态和岭南历史文化特色的乡村旅游景区(点)和旅游村(镇),整合周边旅游资源,带动区域旅游业发展。
  积极推进岭南特色乡村民居的建设。改变珠三角“城不像城、村不像村”、城乡特征趋同、个性缺乏的混乱面貌,结合自然环境、地域特点,发掘风土民情、民俗文化、建筑风格与建造方式,营造丰富、多元的乡村民居,提倡通过“迁村并点”和推广优秀设计,建设尺度、肌理、形态具有岭南风格的民居聚落。
  四、机制创新和政策保障
  (一)加大体制改革力度,落实各项行动的保障政策。
  1.适度增强建设用地市场配置的灵活性,促进土地集约、建设集聚
  优化城乡用地布局,建立建设用地流转的灵活机制。实施城乡建设用地增减挂钩制度。在用地指标分配和用地审批上实行倾斜政策,对重点发展的新城、生态工业园区、新社区、区域CBD,要通过置换等手段集中建设用地,对一般城镇适当紧缩供地数量或对其建设项目从严控制,避免盲目无序发展。
  建立健全城乡统一的土地市场。积极推动集体建设用地使用权流转,在符合规划的前提下,努力使集体建设用地与国有土地享有平等权益,以此大力推动“城中村”改造,大力推动城市(镇)增长区的新城、新社区建设,大力推动农民住宅建设相对集中,提高土地利用效益。依法完善农村土地管理制度,加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。
  出台“三旧”改造的相关具体规定。按照《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的要求,进行土地权属清理。各市结合发展特点和实际需求,加快制定“三旧”改造的相关配套措施,保证“三旧”改造的顺利推进。
  支持TOD开发模式。鼓励将轨道交通建设与土地利用开发紧密结合,一方面要严格执行土地招拍挂的公平交易政策,另一方面要大力加强轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计等阶段的统筹和结合,实现规划更优、客流更多、换乘更便、土地利用价值更高的积极效果,促进区域一体化、促进城乡融合、促进低碳发展。
  2.加强财政支持,保障各项规划、建设的资金需求
  加大对区域生态环境建设的资金支持力度。按照国家的统一部署,强化资源有价和生态补偿意识,探索建立生态保护、流域水权交易、流域异地开发等区域生态补偿机制,解决开发地区与保护地区之间、受益地区与受损地区之间的利益补偿问题,并逐步将生态补偿纳入法制化轨道,提升各市保护区域绿地、改善区域生态环境的积极性。不断拓宽珠三角区域绿道网建设的资金渠道,并建立激励机制。各市政府应安排专项经费,保障绿道建设顺利推进并正常运营。
  增加城乡规划和研究经费预算,保障城乡规划的制定和修编。地方政府要高度重视城乡规划编制和研究工作,适时开展城乡规划研究和编制工作,保障规划先行,为规划管理提供依据。
  建立长效的低碳城市(镇)发展机制。各市政府要为企业提供完整的碳排放信息和稳定的减排支持环境。建立融资优惠等激励机制刺激和引导企业增加对低碳技术的研究和开发投入。通过现有的节能专项资金鼓励企业进行技术改造,推动低碳技术的发展。
  3.适度推动有利于促进城乡融合的行政区划调整
  适当扩大发达地区城市政府的综合行政能力。对于经济发达、城镇密集地区的城市,适时撤销镇一级行政区划,设立街道办事处,以强化城市的统筹协调能力;同时,对个别经济实力较强的重点城镇,通过强镇扩权或扩权强镇等方式,赋予更多行政资源,促进经济社会进一步发展,发挥带动作用。
  加快推进城市(镇)增长区行政管理体制的转型。城市(镇)增长区的乡镇管理机制必须及时转变为现代城市管理体制,提升城市化质量,以避免出现“城不像城、村不像村”的面貌,从而真正实现“三转型”——农村居民向城市居民转变、农村社区向城市社区管理体制转变、村庄形态向城市形态转变。
  4.引导人口有序流动,构建城乡一体化的制度平台
  建立有利于加快乡村人口城镇化的户籍政策,引导城乡人口合理、有序的流动。加快立法进程,推动户籍制度改革纳入法制化轨道。制订促进农民工落户城市(镇)的政策措施,普及外来人员居住证制度,简化人才准入手续,放宽人才引进、技术引进、培训就业、子女就学、居留等方面的政策限制。
  完善城乡统筹就业制度,逐步建立城乡统一、公平竞争的人力资源市场。引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动;把人力资源市场信息网络、就业服务与培训工作向乡镇延伸,逐步建立城乡统一的人力资源市场管理服务信息系统和完善的就业管理与培训服务体制,为农村劳动力提供与城市(镇)劳动力同等的就业服务和就业援助。
  建立健全社会保障制度,扩大城市(镇)职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度的覆盖面。建立分类、分层次的外来人员社会保障体系。将在城市(镇)居住时间长、工作和收入稳定的外来人员和农村劳动力纳入城镇社会保障体系,并与农村集体土地使用权有偿流转制度相衔接,实现城乡之间社会保障体系的接轨。
  (二)建立和完善协调机制,促进规划一体化。
  1.强化区域城镇体系规划对城市(镇)规划的统筹、指导作用
  按照“一级政府、一级事权”的原则,明确各级政府规划管理职责。充分发挥区域城镇体系规划的统筹、先导作用,进一步强化对具有重要生态、历史文化价值的资源,以及区域交通走廊和重要功能节点、策略发展区的规划控制和引导,并加强建设管理。
  加强各市规划与区域城镇体系规划的对接。建立城市(镇)总体规划实施评估制度。城市(镇)总体规划编制前必须对上版规划的实施进行全面评估,并由上级政府对规划编制提出规划要点,确保上层次规划内容的落实。建立和完善“城乡规划实施年度计划”制度。按年度制订城市(镇)总体规划的实施计划,并按规划审批权限报上级政府和规划管理部门审核备案,确保上层次规划确定的重大行动得以有效推进。
  加强珠三角城乡规划巡察力度。根据经省政府同意印发的《珠江三角洲城乡规划督察员巡察办法(试行)》的要求,向珠三角各地级以上市派出城乡规划督察员,通过定期和不定期的巡察,对珠三角各市城乡规划的编制、审批、实施管理等工作进行事前和事中的监督,及时发现、制止和查处违法违规行为,确保各地城乡规划符合上层次规划,促进珠三角城乡规划一体化发展。
  2.促进不同职能部门之间的规划协调
  以国民经济和社会发展规划为依据,以国家和省主体功能区规划为基础,在市、县层面逐步推进国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划的“三规合一”,尽快在规划编制体系、规划标准体系、规划法规体系等方面形成协调、对接机制。编制城乡总体规划,应当在功能定位、发展目标和发展战略、近期重点建设项目等方面与国民经济和社会发展规划相关内容充分协调一致,通过具体的空间管治措施细化功能分区规划的要求;城乡规划的建设用地规模,应当符合土地利用总体规划的要求,并具体安排各类建设用地的布局和使用强度。
  促进城乡规划与各部门专项规划的协调。城乡总体规划的编制应当在统筹协调的基础上,充分吸纳有关专项规划的内容,并在空间上予以落实,同时提出具有可操作性的管制措施与政策建议,逐步走向“多规合一”。各有关部门在编制专项规划时,应依据城乡总体规划确定的用地布局,合理安排专项设施用地,避免“规划打架”。
  尽快开展珠三角产业布局、基础设施、城乡规划、环境保护、公共服务五个一体化规划的协调工作,并在条件成熟时,按照《广东省珠三角城镇群协调发展规划实施条例》的要求,由省政府组织,各省直部门共同参与,编制综合性的珠三角城镇群规划,作为落实《规划纲要》的空间行动纲领。
  3.实现相邻城市之间的规划衔接
  加快推进广佛肇、深莞惠和珠中江经济圈一体化规划编制工作,从发展规划、产业发展、环境生态、社会公共事务等领域实现对接,促进相邻城市之间的规划衔接。
  遵循“平等协商,协调发展,互利互赢”的原则,相邻城市(镇)要在推进珠三角一体化建设的总体框架下,开展规划协商并大力推进编制联合规划。具有区域性影响项目的规划建设,如垃圾填埋场、污水处理厂、污染型项目等可能对相邻地区造成影响的,应当征求相邻地区的规划意见;各城市(镇)边界地区的开发建设,倡导开展城市(镇)之间双边或多边合作,共同组织开展规划编制或专题研究工作,从珠三角整体发展的角度考虑城际边界地区的资源配置。各相邻城市之间要积极借鉴广佛同城化城市规划的经验,本着“先近期后远期”、“先交界后纵深”的原则展开联合规划,先开展重大设施的衔接规划,再进行重点地区的整合规划,待条件成熟后全面开展一体化规划和建立规划建设协调机制。
  4.统筹城乡的规划一体化
  重点推进市(县)域城乡总体规划的编制。确保城乡规划在城乡建设发展中的战略导向、统筹协调和空间资源配置作用得到充分发挥。将规划的范围从城市(镇)延伸到农村,统筹安排城乡的人民生活、产业发展和资源环境保护,统筹规划城乡的基础设施和公共服务设施和生态休闲设施等各项建设的布局,努力实现城乡规划的全覆盖、各类要素的全统筹、各类规划在空间上的全协调。
  明确珠三角不同区位的村庄的规划重点。城市(镇)建成区范围内的“城中村”,应当根据控制性详细规划逐步实施改造。城市(镇)增长区的村庄,若处于规划建设用地红线范围内的,不再独立编制村庄规划,统一纳入控制性详细规划管理平台,加快编制控制性详细规划并按规划进行建设;不在红线内以及处于城市(镇)规划区范围外的村庄,应当按照市(县)级以上规划主管部门关于保护型村庄、发展型村庄、整治型村庄、搬迁型村庄的划分,分类进行规划编制和建设,一般应当严禁大规模开发,以避免建设的无序蔓延。村庄建设转型坚持“整体规划、区域平衡”,倡导集约用地,高度重视通过基础设施和公共设施的配套建设来提升人居环境质量。
  (三)完善规划法规、标准,增强城乡规划的统筹能力。
  1.完善城乡规划法规与指标体系
  深入贯彻《广东省珠江三角洲城镇群规划实施条例》,抓紧完善实施《城乡规划法》的配套法规和技术标准,积极推进城乡规划建设管理的一体化。
  以建设现代化城镇群为目标,制定珠三角城镇群区域公交走廊规划控制标准、公共设施建设标准、区域绿道建设标准、宜居社区标准、“三旧改造”指引、重点地区规划指引等一系列标准规范,指导各地进行规划、建设,提升区域整体建设质量和服务水平。
  以城乡基本公共服务均等化为目标,研究制订基层公共服务中心规划建设标准,确保基层公共服务设施建设适应基层管理体制、满足群众实际需求、突出地方特色。
  坚持可持续发展战略,以生态环境改善、资源可持续利用及城市(镇)环境品质提升为核心,加快制定低碳城市(镇)、生态乡村等一系列城乡规划指标体系,以及社会经济发展碳排放强度评价和标准,促进区域发展转型。
  2.构建规划信息平台
  建立覆盖珠三角的城乡规划空间信息平台,并以该平台为基础,建设规划决策支持信息系统,为规划编制、实施、管理的科学性提供技术支持,促进区域规划协调衔接。同时,促进各相关部门的信息互通、资源共享,促进各类规划的“无缝衔接”。
  充分利用规划信息平台。一方面为省各部门、各城市编制相关规划提供充分的、统一的空间信息,避免部门规划打架和相邻城市的规划冲突;另一方面通过该平台为国务院和省政府审批、审核城乡总体规划、监控城市规划建设工作提供信息依据,确保省政府对城市发展的综合调控。
  3.推进试点和相关研究
  以探索低碳发展模式为目标,选择有条件的城市(镇)或者社区,在绿色交通、绿色建筑、垃圾利用、资源再生等方面进行率先探索;以探索新型城镇化路径为目标,开展区域公交走廊沿线土地开发利用模式的研究,重点研究用地功能、开发容量控制、土地获取方式以及轨道与公交运营协调机制,探索TOD模式实现的路径;以城乡融合发展为目标,选取外围乡村地区,开展镇、村两级基层公共服务中心建设的试点工作。
  (四)加强组织领导,强化实施评估考核。
  1.健全规划互动机制
  健全规划协调制度。完善省城乡规划委员会制度,构筑一体化规划管理机制;完善珠三角地级以上市规划局长联席会议制度。
  大力推行规划信息公开制度。推动社会公众与城乡规划主管部门的互动。拓展多种公众参与渠道、实施阳光规划,实现公众参与覆盖规划编制的全过程,促进规划决策的科学性,公平、公正与公开;建立重大项目建设的市民监督、质询机制和专家监督机制,确保各项建设严格按规划进行。
  2.成立实施《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》专责工作组
  在省实施《规划纲要》领导小组的框架下,设立实施本规划专责工作组,专责工作组由分管副省长任组长,珠三角九市分管副市长、省相关部门负责同志参加。专责工作组办公室设在省城乡规划行政主管部门,由其主要负责同志任办公室主任。专责工作组负责统一指导、协调、监督珠三角,特别是广州市,各类重要空间规划的制定和实施,重点强化其规划调解和规划监督职能;研究制定本规划实施的阶段目标及量化指标体系,分解落实到相关部门和各地级以上市,并进行评价和绩效考核;对凡涉及区域战略资源和不可再生资源利用的规划,进行必要的协调。专责工作组还可承担“‘大广州’乃至沿珠江两岸规划建设和管理委员会”的职能,并根据珠三角一体化发展需要,承担其他跨行政界线区域规划协调。
  3.加强规划实施动态监管
  建立本规划实施的动态监测和评估考核制度,重点考核各市对于区域公交走廊规划控制,交通枢纽、区域CBD地区和新城的规划编制,区域绿地控制和区域绿道建设,以及城乡人居环境改善等方面内容,把主要任务和目标纳入各市实施《规划纲要》和建设宜居城乡绩效考核。考核情况要进行排序并向社会公布。
  五、近期重点项目
  规划近期,至2012年,实施的重点项目包括法规、相关规划和技术标准的制订以及重点工程建设等两个方面。